I förra veckan följde jag en twitter-diskussion där nationalekonomen Dany Kessel efterlyste invändningar i sak mot den rapport han och kollegan Elisabet Olme skrev för Svenskt Näringsliv i april i år. Rapporten heter ”En välfungerande skolmarknad”. Här är mina kommentarer och invändningar.
En tveksam premiss om skolmarknaden
Min första invändning är att rapporten sätter likhetstecken mellan skolval och skolmarknad. Författarna skriver så här om en algoritm för skolval:
Man kan tänka på algoritmen som det som beskriver skolmarknadens grundläggande funktionssätt på så sätt att den reglerar hur de två olika sidorna (skolorna och familjerna) av marknaden ska interagera.
Citat från sidan 6 i rapporten av Dany Kessel och Elisabet Olme.
Jag menar att det är en mycket förenklad bild som helt bortser från finansiering, alltså vem som betalar och hur (grundläggande på en marknad) samt regler för etablering. Min uppfattning är att väldigt få i skolans värld skulle hålla med om rapportens snäva definition. Skolmarknaden består förutom av skolval också av ersättningssystem, skolpeng, etableringsfrihet och det faktum att utbudsansvaret ensidigt ligger på kommunerna. Egentligen borde författarna själva inse detta då de i inledningen till rapporten beskriver att systemet med skolval infördes i början av 90-talet, men att det var först under perioden 1998 till 2009 som vi såg den stora expansionen av fristående skolor. Vad hände 1998? Jo. Riksdagen beslutade att höja ersättningen för fristående huvudmän till 100 procent av kommunens kostnader. Tidigare hade den legat på 85 procent. De ekonomiska förutsättningarna för lönsamhet förbättrades alltså kraftigt och friskolebranschen expanderade. Enkel marknadsekonomi tycker jag. Det är fel att påstå att det är skolvalet som beskriver skolmarknadens grundläggande funktionssätt. Skolvalet är en del av flera.
Men går det verkligen att tjäna pengar på att starta en skola?
Min andra invändning handlar också om ekonomi. Författarna skriver att vårt system inte kan belöna det risktagande det innebär att starta en ny skola. Det är uppenbart att friskolebranschen ser annorlunda på den saken. Som rapportförfattarna själva skriver ökade andelen elever i fristående grundskolor från 1,6 procent 1998 till nästan 15 procent 2009.
I Internationella Engelska skolans (IES) senaste kvartalsrapport håller koncernen fast vid målen om två till tre nya skolor per år och ett rörelseresultat (på EBIT-nivå) på 8 procent.
Det är för mig oklart varför rapportförfattarna så tydligt bortser från hur lönsamt det kan vara att etablera en ny fristående skola och istället skriver om ”en situation där risktagande inte kan belönas”.
Rätten att stänga dörren
Min tredje invändning handlar om det Kessel och Olme kallar kapacitetsbegränsningar. Så här skriver de:
Vidare är det så att skolor med väldigt få sökande i många fall ändå fyller sina platser tillräckligt mycket för att de ska kunna fortsätta bedriva sin verksamhet – detta för att de mer populära skolorna lider av kapacitetsbegränsningar.
Citatfrån sidan 4 i rapporten.
Så funkar det ju inte. Anledningen till att säg 15 elever inte får plats på IES eller Kunskapsskolan i åk 4 är ju att skolorna själva har rätt att bestämma när det är fullt. De kan alltid ha fulla klasser. PÅ IES hemsida står t.ex. att läsa nedan:
Barbra Bergström, grundare av IES, uttryckte saken så här i en intervju med Svenskt Näringliv:
I ett system med skolpeng skapas överskott framförallt genom att vi kan fylla klasserna. Skolpengen för de sista två eleverna i en full klass är hög jämförd med marginalkostnaden för samma elever.
Internationell Engelska skolans grundare Barbara Bergström i en intervju med Svenskt Näringsliv 2016-10-28.
Att resonera om vilka elever som inte får den skola de valt och därför hamnar på en mindre populär skola går faktiskt inte att göra utan att ta med två av de grundläggande mekanismerna på skolmarknaden idag:
- Friståeende skolor bestämmer själva hur många elever de vill ta emot.
- Kommunerna har ett ensidigt ansvar att garantera skola för alla elever som behöver.
Dessa två saker nämns inte alls i rapporten. Det, menar jag, är en stor brist.
Kommunen som avgränsning
Min fjärde invändning handlar om att Kessel och Olme missar hur sökmönster ser ut i verkligheten. De är i sin rapport helt fokuserade på lösningar inom en kommun och beskriver hur de vill se en antagning som ”samordnas mellan kommunen och de fristående aktörerna i kommunen”. Det räcker inte. Verkligheten ser annorlunda ut:
Diagrammet ovan visar hur stor andel av elever skrivna i tre kommuner som går i skola utanför kommungränsen. Alla är kransortskommunner runt storstad och de flesta som håller på med skola och skolpolitik vet att i sådana finns en effekt där elever dras in mot centrum. Rapporten missar helt hur detta mönster ska hanteras.
Etableringsfrihet
Min femte invändning handlar om etableringsfrihet. I rapporten resonerar Kessel och Olme om riskerna med att etablera en ny skola. De menar att ett bättre organiserat skolval skulle ge bättre information i förväg om efterfrågan på en ny skola. Ingen vill ju stå med för få elever. Här vill de minska riskerna för både kommuner och fristående huvudmän, men de missar helt att nämna de väsensskilda förutsättningarna. Friskolan har ett eget val och kan välja att etablera sig eller ej. Den kan dessutom genom offentlighet följa kommunens planer och agera därefter, utan att behöva visa sina kort. För kommunen är det tvärtom. Kommunen måste ha en plan för att garantera alla elever plats, detta som en följd av kommunens ensidiga utbudsansvar. Kommunen måste också ha beredskap även om en friskola annonserar planer. En friskola kan nämligen närsomhelst dra sig ur. Till skillnad från friskolans beslutsprocess har allmänheten insyn i den kommunala.
Vem har råd att välja?
Min sjätte invändning handlar om föräldrars ”valuta”. Rapportförfattarna beskriver närhetsprincipen som en sådan:
Exempelvis får, enligt närhetsprincipen, en elev som bor nära en skola, högre prioritet på den skolan jämfört med en elev som bor längre bort. Eleven som bor närmare kan därför “bjuda högre” eller “betala mer” när båda söker skolan och får därmed platsen.
Citat från sidan 4 i rapporten.
Det är ju sant. Men i ett scenario med skolval för alla, vilket är vad rapportförfattarna tänker sig, finns ju också en betydligt mer konkret valuta: Vanliga pengar i vardagen. Föräldrar måste ha råd att skicka sina barn till skolan. Det spelar såklart stor roll för vilka som kan välja skola om kommunen bara följer lagens krav och enbart ger skolskjuts till närmaste kommunala skola eller om alla får busskort oavsett vilken skola de valt. Den här mycket konkret vardagsekonomiska frågan måste även nationalekonomer kunna ta in i sina mer övergripande resonemang. En aldrig så bra algoritm kommer inte hjälpa om plånboken ska avgöra vilka skolor en familj kan söka.
Information eller marknadsföring?
Min sjunde invändning handlar om marknadsföring. Rapportens utgångspunkt är att föräldrar ska kunna fatta ”mer informerade beslut” när de väljer skola. Detta ska ske genom samordnad insamling och analys av sökbeteenden. Idag finns inte sådan information samlad och föräldrar måste söka olika skolor på olika sätt. En samordning vore såklart bra, men kommer en sådan rå på olika skolors marknadsföring? Är det inte risk att en samordnad ansökan och antagning också kommer ställa rejäla krav på hur och med vilka medel skolor får marknadsföra sig? Är inte risken att stora resurser till marknadsföring övertrumfar aldrig så vällovliga ambitioner i vilken algoritm som helst? En gymnasieskola i Stockholm uppvisade förra sommaren så stora kvalitetsbrister att den stängdes av Skolinspektionen.
”Huvudmannen har under en längre tid bedrivit en verksamhet i strid med gällande lagstiftning och inte visat förmåga att åtgärda det Skolinspektionen påpekat”, skrev Skolinspektionen. Trots det landade skolan på 50:e plats av 89 när det gällde antal förstahandssökande per plats tidigare samma vår.
En bra skola. Eller en populär?
Min åttonde, och viktigaste, invändning handlar om vad vi ska ha för kriterier för en bra skola. Kessel och Olme är fokuserade på det som de kallar ”populära” skolor. De vill ha varningssystem för skolor ser ut att bli ”impopulära”. Hela rapporten genomsyras av att syftet med rapportförfattarnas förslag till samordnat skolval med nya algoritmer är att premiera skolor som blir valda. De vill använda skolvalet som ett ”substitut för några av de kvalitetsdrivande marknadsfunktionerna som saknas på skolmarknaden”. Detta trots att de i inledningen redovisar hur svårt det är att säga något om huruvida skolval i Sverige haft positiva effekter på kvalitet eller ej. Rapportförfattarna ser populära och impopulära skolor, inte skolor som är mer eller mindre bra på att ge alla barn en god utbildning. Rapportförfattarna verkar ha en syn på skolan som är långt ifrån min egen. Ytterst är frågan:
Ska vi ha en skola och ett skolval som är bra för för barnen och samhället, eller för föräldrarna och huvudmännen?
Kan man inte se isolerat på skolvalet?
Det är klart man kan. Däremot tycker jag inte att man genom ett så smalt angreppssätt kan göra anspråk på att skapa ”En väl fungerande skolmarknad”. Till det behövs en helhetssyn på de faktorer som faktiskt påverkar marknadens funktion.
Mina invändningar till trots har rapporten poänger vad gäller den administrativa och praktiska hanteringen av skolval. Det finna såklart fördelar med att samordna antagningen på det sätt som rapportförfattarna föreslår. Det jag inte alls håller med om är synen på skolval som den grundläggande mekanismen på skolmarknaden. Den riskerar att leda läsaren till slutsatsen att övriga delar i systemet inte behöver ändras. Rapportens titel är nämligen inte ”Ett väl fungerande skolval ”, vilket hade varit rimligt, utan ”En välfungerande skolmarknad”. Det senare tycker jag inte att rapportförfattarna har täckning för.